Il ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo
Legge Pinto e preclusioni alla luce della legge di stabilità 2016
La Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali è una convezione internazionale sottoscritta in seno al Consiglio d’Europa e ha come scopo quello di riconoscere e tutelare i diritti più importanti dell’Uomo.
La tutela prevista dalla CEDU è “effettiva” in quanto è stata prevista, negli anni ’50, la creazione anche di un organo giurisdizionale ad hoc, la Corte Europea, con sede a Strasburgo, competente a conoscere dei ricorsi presentati non solo dagli Stati aderenti alla CEDU, bensì anche dalle persone fisiche che vedono lesi i diritti riconosciuti dalla Convenzione. Anche l’Italia ha aderito alle disposizioni contenute nella CEDU, ratificandola e dandone esecuzione nell’ordinamento interno attraverso la Legge n. 848/55. A partire da quel momento, il nostro ordinamento si è conformato a quanto previsto a livello europeo, riconoscendo la possibilità di adire la Corte nel caso in cui vengano violati i diritti riconosciuti e tutelati dalla Convenzione e aventi efficacia per tutti i Paesi aderenti alla stessa.
Il ricorso alla Corte Europea di Strasburgo ha avuto, nel corso degli anni, uno sviluppo inaspettato: diverse sono state le sentenze emesse dalla Corte e che hanno coinvolto lo Stato italiano, creando una giurisprudenza di tutto riguardo, la cui osservanza è stata sin da subito oggetto di monito per i giudici nazionali. Diversi i diritti enunciati dalla CEDU che meritano di essere richiamati: il diritto alla vita; il diritto alla libertà e alla sicurezza personale; il diritto alla libertà di pensiero e di opinione, di riunione e di associazione; il diritto ad un’equa amministrazione della giustizia.
Tra i diritti fondamentali che la CEDU riconosce, occorre richiamare l’art. 6 che introduce, prima a livello europeo e poi a livello nazionale, il diritto all’equa riparazione nel caso venga violato il ragionevole termine di durata del processo: è il famoso diritto ad avere un equo processo, il diritto ad ottenere che la causa sia esaminata e decisa entro un lasso di tempo ragionevole, garantendo giustizia ed efficienza. Con la elaborazione della CEDU, questo diritto si è fatto man mano strada nei vari Paesi, provocando diversi ricorsi alla Corte. Ricordiamo, infatti, che in prima battuta, era possibile chiedere la tutela del diritto di cui trattasi, solo attraverso il ricorso diretto alla Corte di Strasburgo. Quest’ultimo si caratterizza per un preliminare invio di una lettera informale da parte del cittadino stesso e senza l’assistenza di un procuratore legale; nella lettera occorreva esporre in via sommaria quelli che erano i diritti che si ritenevano lesi da parte dell’autorità pubblica, richiamando gli articoli della Convenzione; bisognava indicare il comportamento e le decisioni dell’autorità stessa nei confronti del singolo ed eventualmente allegare tutta la documentazione che si riteneva utile al fine di incardinare la causa. Spettava poi alla Corte, dopo aver esaminato la richiesta del soggetto leso, rispondergli attraverso l’invio di un formulario di ricorso formale da compilare adeguatamente e da rispedire entro 6 settimane dal ricevimento della comunicazione.
Ma al di là di questa modalità sui generis, il ricorso formale alla Corte di Strasburgo segue le linee guida e le condizioni di procedibilità indicate dall’art. 35 CEDU, il quale testualmente afferma: “La Corte non può essere adita se non dopo l’esaurimento delle vie di ricorso interne, quale è inteso secondo i principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti ed entro un periodo di sei mesi a partire dalla data della decisione interna definitiva.”
Dall’analisi di questo articolo si evince come il ricorso alla Corte offra un rimedio sussidiario rispetto a quanto debba essere previsto dai singoli ordinamenti nazionali: questi ultimi devono, infatti, dotarsi di un ricorso effettivo per garantire i diritti dell’uomo, che sia immediatamente disponibile, accessibile ed adeguato al ripristino della situazione violata e che abbia un grado sufficiente di certezza.
Per il nostro ordinamento, però, il problema fondamentale che si pose era quello relativo alla inesistenza di rimedi interni con le caratteristiche appena citate: fu per tale motivo che si assistette ad un aumento abnorme dei ricorsi alla Corte CEDU, provocando un carico giudiziario spropositato e difficile da smaltire. Diversi sono stati i richiami e i moniti della Corte all’ordinamento italiano, obbligando il nostro legislatore ad adeguarsi alla normativa europea, attraverso l’inserimento di strumenti di tutela nazionali che potessero deflazionare il carico giudiziario europeo. In nostro legislatore ha risposto, in prima battuta, modificando la nostra Costituzione nel 1999 e inserendo il richiamo al principio del giusto ed equo processo nell’art. 111 Costituzione, assicurando il contraddittorio delle parti, la condizione di parità tra le stesse e la ragionevole durata del processo. Nonostante ciò, il ricorso alla Corte Costituzionale per violazione dell’articolo in esame non poteva essere considerato un rimedio celere e accessibile, considerando le modalità di accesso alla giurisdizione costituzionale.
Sarà solo con la Legge n. 89/2001, nota come Legge Pinto, che il legislatore italiano introduce uno strumento giudiziario efficace ed adeguato per tutelare i casi di durata irragionevole del processo: coloro che ritengono esistente una violazione del diritto ex art. 6 CEDU, possono presentare ricorso alla competente Corte di Appello nel distretto in cui ha sede il giudice dinanzi al quale si è svolto il giudizio presupposto. Si tratta di una procedura alquanto celere, che consente di chiedere un equo indennizzo nel caso si subiscano danni patrimoniali e non patrimoniali, a causa della eccessiva durata di un processo o nel caso di mancato rispetto del termine ragionevole previsto dall’art. 6 CEDU.
Si introduce, in tal modo, un primo gradino di quella che è una scala giurisdizionale da seguire per ottenere il richiesto risarcimento, con la finalità di rendere il ricorso alla Corte di Strasburgo solo una extrema ratio e il nostro Paese autonomo e competente nel decidere sull’equa riparazione.
Il ricorso dà vita ad un procedimento “monitorio”, con la richiesta di risarcimento dei danni, che si svolge senza pubblica udienza e che può concludersi con la richiesta, al Ministro competente convenuto in giudizio, di pagare la somma liquidata senza ulteriori dilazioni. Nel corso degli anni la Legge Pinto ha subito delle modifiche che hanno inteso accelerare la procedura e, soprattutto, circoscriverla alla adozione di determinati “rimedi preventivi” al fine di evitare un abuso di tale strumento dalle parti in causa, spesso invocato in maniera distorta.
La Legge Pinto indica, quale giudice interno competente a ricevere il ricorso, la Corte di Appello del distretto in cui si trova il giudice del processo presupposto: questa è una disposizione che ha subito una modifica nel 2012, in ossequio ad una esigenza di celerità del processo, in quanto la normativa applicabile in precedenza prevedeva l’individuazione della Corte di Appello attraverso la tabella ministeriale del foro competente in materia di procedimenti nei confronti dei magistrati. Se è vero che il vecchio art. 11 cpp consentiva maggior indipendenza al processo, per contro lo stesso si caratterizzava per un considerevole addebito delle spese di giustizia per coloro che dovevano necessariamente trasmigrare il processo di equa riparazione presso una Corte di Appello più distante.
Oltre alla già richiamata modifica legislativa, altre disposizioni da prendere in considerazione sono quelle che hanno reso più incisiva la partecipazione dei soggetti coinvolti nel processo presupposto, al fine di prevenire qualsiasi dilazione oltre misura del giudizio. Parliamo dei già accennati rimedi preventivi, introdotti con la legge di stabilità del 2016 e che consistono in istanze di accelerazione del rito, diverse a seconda del processo in esame (civile, penale o amministrativo): con il deposito delle stesse nel corso del giudizio, la parte in causa si rende “parte diligente”, senza rischiare l’inammissibilità della domanda di equa riparazione.
Il giudizio di primo grado si svolge, dunque, dinanzi alla Corte di Appello. Contro il decreto emesso dalla Corte di Appello è possibile ricorrere in Cassazione. Nulla al riguardo è disciplinato dalla Legge Pinto, se non un richiamo generale alle disposizioni previste dalla nostra legislazione, con la possibilità di impugnare la decisione della Corte di Appello dinanzi alla Suprema Corte. La Corte di Appello, infatti, deve pronunciarsi entro 4 mesi dal deposito del ricorso (anche questo giudizio, quindi, deve essere “celere”) attraverso un decreto immediatamente esecutivo, che può essere impugnato per sole questioni di legittimità dinanzi alla Corte di Cassazione.
Ma allora quando sarà possibile ricorrere oggi alla Corte di Strasburgo?
Da quanto esaminato, dovranno necessariamente esperirsi preliminarmente i rimedi giudiziari interni, ergo Corte di Appello e Cassazione, per poter poi invocare la tutela europea della Corte CEDU, nel pieno rispetto, inoltre, dello stesso art. 35 della Convenzione. Ad oggi, dunque, si è giunti ad una piena attuazione di quanto per anni richiesto dalla Corte europea, considerando le varie inadempienze del legislatore italiano; attuazione che non riguarda soltanto la predisposizioni dei mezzi di tutela interni, ma anche la stessa giurisprudenza di merito relativa alla quantificazione dell’equo indennizzo e il calcolo della ragionevole durata del processo. La giurisprudenza formatasi in seno alla sede comunitaria aveva infatti già determinato, come termine ragionevole, quello di 3 anni per il giudizio di primo grado e 6 anni per tutti i gradi di giudizio complessivamente considerati, incluso il ricorso in Cassazione. Determinante è stata anche la giurisprudenza comunitaria per quanto concerne il calcolo dell’indennizzo soprattutto in caso di danni non patrimoniali.
A tal proposito, si possono richiamare anche alcune importantissime sentenze della Suprema Corte, intervenute nel 2004, attraverso cui si ribadiscono alcuni principi fondamentali: la n. 1134, attraverso cui si stabilisce che la quantificazione del danno non patrimoniale effettuata dalla competente Corte di Appello, benché fatta anche in via equitativa, non deve in ogni caso allontanarsi da quanto disposto e liquidato in casi analoghi dalla Corte CEDU; ciò significa conoscere con esattezza i parametri della giurisprudenza europea e applicarli pedissequamente.
Le sentenze n. 1338 e la n. 1339, da ultimo, specificano, invece, la necessità di esperire, in primis, tutti i rimedi previsti a livello nazionale, dichiarando quindi irricevibili quei ricorsi diretti alla Corte di Strasburgo e privi di questo pre-requisito.
Ecco che la normativa e la giurisprudenza comunitaria, di natura squisitamente politica, si propongono nel nostro ordinamento con cogenza e disponendo l’immediata vincolatività dei relativi precetti.
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